INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO QUE ADICIONA EL ARTÍCULO 80 BIS A LA LEY DE HIDROCARBUROS PARA CONSTITUIR LA RESERVA ESTRATÉGICA NACIONAL DE GASOLINAS, DIÉSEL Y OTROS PETROLÍFEROS [*]
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
- Sistema Nacional de transporte y almacenamiento de gasolinas y diésel
Actualmente, el Sistema Nacional de Logística de Petrolíferos se integra por seis Refinerías; setenta y tres Terminales de Almacenamiento y Reparto (TAR); quince Terminales y Residencias de Operaciones Marítima y Portuaria (TOMP y ROMP); 5,213 kilómetros de oleoductos; 8,946 kilómetros de poliductos; y 11,431 estaciones de servicio.
Los petrolíferos producidos en las refinerías y los importados a través de las terminales de operación marítima y portuaria (TOMP) localizadas el Golfo de México y la costa del Pacífico, y a través de infraestructura terrestre desde la frontera norte, son transportados por ductos, auto tanques, carro tanques o buques para su guarda en dichas TOMP y en las 73 terminales de almacenamiento y reparto (TAR) de Pemex.
El transporte de los productos desde las TAR para su distribución a los puntos de expendio al público se realiza mediante auto tanques propiedad de Pemex o de empresas privadas. Esto permite suministrar combustibles a las más de 11 mil estaciones de servicios y también a usuarios industriales.
1.1 Terminales de Almacenamiento y Reparto
Pemex cuenta con 73 TAR para fines operativos, de suministro y distribución. Estas terminales se encargan de recibir los petrolíferos desde su lugar de origen – puntos de producción nacional o de importación – y de almacenarlos para su posterior reparto.
La capacidad operativa de las 73 TAR es de 14 millones 600 mil 290 barriles.
La distribución de las TAR es la siguiente: tres se localizan cerca de las refinerías, 36 emplean poliductos como único medio de suministro, 18 reciben producto únicamente por auto tanques, 11 exclusivamente por buque tanque y una por carro tanque.
Para analizar la capacidad de almacenamiento del Sistema Nacional de Logística de Petrolíferos es necesario considerar diversos indicadores incluyendo la capacidad instalada o nominal y la capacidad de operación de la infraestructura existente.
La capacidad instalada o nominal se refiere a la capacidad total especificada para el tanque o instalación, es decir, el volumen total del tanque. Esta capacidad incluye fondaje y la capacidad operativa de almacenamiento.
La capacidad operativa o de operación es el volumen máximo que puede manejarse de manera ininterrumpida durante un periodo de un día calendario, sin comprometer los niveles de inventario de seguridad. Excluye el espacio no disponible y el fondaje. Dicha capacidad considera los paros programados para mantenimiento y otros factores propios de la operación.
Considerando la tanquería instalada en todo el país, la región Noroeste concentra el mayor porcentaje de capacidad operativa, esto es el 29%. La región Sur-Sureste concentra el 14% del total.
México cuenta con infraestructura de transporte marítimo que complementa la capacidad logística para abastecer a las TAR. La infraestructura marítima juega un papel estratégico en el sistema logístico de México dadas las condiciones orográficas y de distancia entre los centros productores y principales centros de consumo.
El transporte de petrolíferos por vía marítima representa importantes ventajas en cuestión de costos y volúmenes manejados, y representa también la única alternativa de entrega en puntos como la región Noroeste y la península de Yucatán, donde no ha sido desarrollada la construcción de ductos.
Para el abasto de petrolíferos por vía marítima, México cuenta con cinco terminales de operación marítima y portuaria (TOMP), dos de ellos ubicados en la costa del Pacífico y tres en el Golfo de México, así como con 10 residencias de operación marítima y portuaria (ROMP), seis localizadas en el Golfo de México y nueve en la costa del Pacífico.
1.2 Sistema Nacional de Ductos
El Sistema Nacional de Ductos para el transporte de petrolíferos tiene una longitud de 8,946 kilómetros y una capacidad operativa total de 3,980 miles de barriles diarios (mbd). Este sistema permite desplazar productos refinados a través de las cinco regiones estadísticas del país.
- Seguridad energética y políticas de almacenamiento
2.1 Reservas estratégicasa cargo del Estado
El almacenamiento estratégico de petróleo y sus productos es una de las medidas de política pública más utilizadas por los países para hacer frente a situaciones de emergencia que pueda derivar en el desabasto de combustibles. Esta medida surgió a raíz de la crisis de finales de 1973, cuando los miembros de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) establecieron un embargo al envío de petróleo crudo hacía los países occidentales, lo que se reflejó en un incremento drástico de los precios del crudo y cortes en el suministro del hidrocarburo a la refinerías, provocando una recesión económica a nivel global.
Este tipo de medidas, consiste en mantener existencias mínimas de petróleo crudo y/o de productos petrolíferos terminados, tales como gasolina y diésel, con el objeto de garantizar el abastecimiento del mercado durante un cierto periodo de tiempo.
En el caso de los países miembros de la Agencia Internacional de Energía (AIE), la medida aplicada consiste en que cada país miembro que sea importador neto de petróleo crudo debe mantener inventarios totales equivalentes a por lo menos, 90 días del promedio de sus importaciones netas en el último año.
Un escenario posible en la aplicación de este tipo de políticas es que el Estado funja como el agente responsable de constituir las reservas estratégicas a través de la construcción o arrendamiento de la infraestructura de almacenamiento y manejo, así como la adquisición de los hidrocarburos que se mantendrán en guarda permanentemente por parte del Estado o quien éste designe. En este escenario, los hidrocarburos integrados a la reserva se manejan de manera diferente a los que se comercializan en el mercado; dichos hidrocarburos no podrán ser retirados de su almacenamiento, salvo alguna situación de emergencia en el abasto debido a una interrupción en el suministro, lo cual podría derivar en incrementos desproporcionados en los precios. Si tal fuera el caso, el Estado debe contar con un protocolo de respuesta con respecto a la decisión sobre la forma y cantidad en que libera producto de la reserva para colocarlo en los mercados.
Países como Estados Unidos y Japón han constituido este tipo de reservas estratégicas a cargo del Estado, como política de seguridad energética.
2.2 Almacenamiento de inventarios comerciales
Otra modalidad de implementar el almacenamiento como medida de seguridad energética, consiste en diseñar políticas públicas orientadas a la gestión de inventarios comerciales de petróleo crudo o sus derivados.
Los participantes del mercado utilizan el almacenamiento para operar cotidianamente y atender la demanda que enfrentan. La idea de la política pública de inventarios mínimos es establecer reglas para que cada participante del mercado mantenga siempre disponible un nivel mínimo de los mismos, los cuales forman parte del volumen total de productos que se comercializan diariamente, con lo cual diluyen el riesgo de desabasto de petrolíferos en la dinámica misma del mercado.
A diferencia de las reservas estratégicas a cargo del Estado, la gestión de los inventarios comerciales mínimos, permite comercializar el producto almacenado y sustituirlo por nuevos productos sin detrimento de la calidad de los petrolíferos ni de la propia garantía de suministro.
- Comparativo internacional
A nivel internacional, los países miembros de la OCDE, que además son integrantes de la AIE, mantienen políticas de almacenamiento de reservas estratégicas, y presentan una diversidad de niveles de existencia de productos para garantizar la eficiencia en su logística nacional de petrolíferos.
La AIE no especifica el tipo de hidrocarburos con el que se deben constituir dichas reservas, por lo que éstas pueden incluir: petróleo crudo, líquidos del gas natural y productos refinados.
Los países de Estonia, Estados Unidos y los Países Bajos son los miembros de la AIE que cuentan con mayor volumen de inventarios en términos de días de importaciones netas, en los cuales tanto la industria como el gobierno contribuyen al cumplimiento de la obligación de la AIE.
Otro indicador relevante es el nivel de inventarios expresados en términos de los días de abasto o ventas internas. En este indicador para gasolinas, diésel y turbosina, países como Italia cuentan con inventario para 38 días de ventas, Reino Unido 38 días, Francia 34 días y Estados Unidos 30 días.
Tomando solo en cuenta los inventarios en las TAR, que son los únicos de acceso inmediato para su distribución y consumo, en este indicador nuestro país cuenta con inventarios para tres días de ventas de los combustibles. Esto significa que en México, el nivel de almacenamiento que respalda la operación del sistema de suministro de combustible en condiciones normales es de 10% del nivel con el que cuenta Estados Unidos, su principal socio comercial.
Una muestra de este problema se evidenció a finales del año 2016. Cuando el país experimentó desabasto de gasolinas y diésel en diversas regiones del país. La explicación de Petróleos Mexicanos fue que debido a las malas condiciones del clima en los puertos por los que se distribuyen los combustibles, fue imposible suministrar de manera regular los petrolíferos. Además, según lo expuesto por el director de Petróleos Mexicanos durante su comparecencia ante la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, del 13 de enero de 2017, el desabasto fue ocasionado, también, por un incremento inusual en la demanda de petrolíferos.
Es importante señalar que como se observa en la experiencia internacional las políticas de reservas estratégicas de almacenamiento y las de inventarios mínimos comerciales, son complementarias para asegurar el abasto de energéticos de los países. Estas políticas en conjunto son utilizadas por buena parte de los miembros de la AIE [*].
- La política de almacenamiento mínimo propuesta por el gobierno
El artículo 80 de la Ley de Hidrocarburos en su fracción II, dispone la obligación de la Secretaría de Energía (SENER) de determinar la política pública en materia energética aplicable a los niveles de Almacenamiento y a la garantía de suministro de Hidrocarburos y Petrolíferos, a fin de salvaguardar los intereses y seguridad nacionales.
El gobierno mexicano, se enfoca en establecer una política de almacenamiento mínimo de inventarios comerciales. Sin que el sector público asuma directamente la responsabilidad de constituir una reserva estratégica de petrolíferos.
El pasado 21 de diciembre de 2016, la SENER presentó para consulta pública el proyecto de política pública de almacenamiento mínimo de petrolíferos; la política de almacenamiento de petrolíferos que la autoridad propone está compuesta de dos obligaciones:
- La obligación de reportar periódicamente los inventarios de petrolíferos y petróleo crudo aplicable a los agentes económicos que refinen, almacenen, comercialicen, distribuyan y transporten por ducto (y que cuenten con inventarios). Los inventarios a reportar incluyen los contenidos en almacenamiento superficial, subterráneo y flotante.
- El establecimiento de la obligación de almacenar en territorio nacional un volumen de inventarios mínimos aplicables a todos los agentes económicos que comercialicen o distribuyan productos petrolíferos de origen importado o de producción nacional, y que realicen ventas a usuarios finales o estaciones de servicio.
De acuerdo con el proyecto, el objetivo es que el país disponga de inventarios mínimos de seguridad equivalentes a 5, 10 y 15 días promedio de ventas del último año calendario, a partir del año 2019, 2021, y 2025, en adelante, respectivamente. Esta obligación de almacenamiento mínimo será aplicable una vez que se haya realizado la Temporada Abierta de Pemex Logística.
- Temporada abierta
Un elemento importante en el proceso de privatización de la cadena de suministro de petrolíferos que se lleva a cabo en este año (2017). Es el acceso a la infraestructura de almacenamiento y transporte por ductos de Pemex.
El 24 de noviembre de 2016, la Comisión Reguladora de Energía aprobó el calendario para el proceso de adjudicación de capacidad de almacenamiento y transporte de gasolinas y diésel. En estos procesos los privados podrán ofertar para utilizar la infraestructura de Pemex de almacenamiento y transporte, para comercializar las nuevas gasolinas que importen.
El procedimiento de adjudicación se denominó: temporada abierta. Estos procedimientos ponen a disposición del mejor postor la infraestructura de Pemex, para que en el contexto de libre mercado compitan con la empresa productiva del Estado en la importación, distribución y venta de gasolinas y diésel.
El primer proceso de temporada abierta puso a disposición de los privados los Sistemas de almacenamiento y transporte por ducto de gasolinas y diésel de Rosarito y Guaymas.
El sistema de Rosarito incluye las TAR de Rosarito, Ensenada y Mexicali. En total se ofreció una capacidad de almacenamiento de 180,905 barriles, equivalentes al 14% de la capacidad de almacenamiento del Sistema. Asimismo, se ofertó capacidad de transporte de los dos ductos del sistema; poliducto Rosarito – Mexicali 6,423 barriles por día, equivalente al 21% de la capacidad del ducto; y poliducto Rosarito – Ensenada 8,983 barriles por día, equivalentes al 45% de la capacidad del ducto.
Por su parte, la oferta de almacenamiento del Sistema Guaymas incluye las TAR Guaymas, Ciudad Obregón, Navojoa, Hermosillo, Magdalena y Nogales. En total se ofreció una capacidad de almacenamiento de 223,096 barriles de combustibles, equivalentes al 41% de la capacidad de almacenamiento del Sistema. También, se puso a disposición de los privados capacidad de transporte de los dos ductos del sistema; poliducto Guaymas – Hermosillo 3,314 barriles por día, equivalentes al 11% de la capacidad del ducto; y poliducto Guaymas – Ciudad Obregón 13,995 barriles por día, equivalentes al 61% de la capacidad del ducto.
De acuerdo con el calendario de los procedimientos de temporada abierta, la primera etapa debía concluir con la adjudicación de capacidad de los sistemas de Baja California y Sonora. Sin embargo, al momento que se suscribe esta propuesta no se hecho pública la adjudicación de capacidad en la infraestructura de Pemex.
La propuesta que se presenta, respetará las asignaciones hechas sobre la infraestructura de Pemex. Sin embargo, contempla que a partir de su publicación la CRE revise los procedimientos subsecuentes para reservar parte de la capacidad disponible de almacenamiento en la infraestructura de Petróleos Mexicanos para la Reserva Estratégica asimismo, se contemple la capacidad que habiendo sido ofertada en las temporadas abiertas concluidas no hayan sido adjudicadas.
- Propuesta para constituir una Reserva Estratégica de Petrolíferos
Es evidente que nuestro país necesita una política de reservas estratégicas de petrolíferos, para asegurar el abasto de los energéticos necesarios para mover la economía nacional. Y no solo una política de inventarios mínimos comerciales.
Los petrolíferos son productos estratégicos y esenciales para la economía de nuestro país, que no pueden tratarse como cualquier otra mercancía, por lo que el gobierno debe tomar todas las medidas necesarias para asegurar la disponibilidad de los productos de manera general, continua y uniforme. Para tal efecto, como lo hemos señalado, es práctica internacional combinar políticas de reservas estratégicas a cargo del estado con políticas de inventarios mínimos comerciales. Para que el sector público y el privado contribuyan a asegurar el abasto de petrolíferos.
La política pública que propone el gobierno promueve que solo los agentes privados, por medio de regulación, mantengan los niveles de inventario mínimos de energéticos, con el objetivo de asegurar el abasto.
Sin embargo, la propuesta del gobierno no considera que los aspectos de soberanía energética y seguridad nacional no pueden ponerse exclusivamente en manos de los privados. Nuestra propuesta considera que, el Estado Mexicano asuma la responsabilidad de constituir y garantizar una reserva estratégica de petrolíferos a fin de que sean de carácter público y no depender solo de agentes privados para garantizar el abasto de los energéticos.
Consideramos que el principal problema del abasto de los energéticos no es exclusivamente la disponibilidad de los combustibles para su venta, un riesgo que se mitiga con la propuesta del gobierno.Consideramos que el riesgo más grave que enfrenta el país en materia de petrolíferos y que es urgente mitigar, es la creciente dependencia de las importaciones de petrolíferos para satisfacer la demanda interna.
En 2016, la producción nacional de petrolíferos cayó a su punto más bajo desde que se tienen registros confiables. Al mismo tiempo, se alcanzó el nivel más alto de importaciones para satisfacer la demanda interna. Para ponerlo en perspectiva, mientras que en el 2006, las importaciones de gasolinas representaban el 28.41% de la demanda interna, para 2016 las importaciones representaron el 61.24% [*].
Que el abasto nacional de petrolíferos dependa en más del 50% de importaciones es una cuestión que pone en peligro los intereses y la seguridad nacional. Por lo que la política de almacenamiento mínimo debe reducir este riesgo. Es decir, su diseño debe estar encaminado a que en función del volumen de importaciones, el Estado deba garantizar una reserva estratégica para que el país no sea vulnerable del exterior en caso de que se interrumpa el suministro por cualquier razón. La política que propone el gobierno, no identifica el verdadero riesgo que enfrenta el país en materia de abasto de petrolíferos, sino que plantea obligaciones de los agentes económicos para tener inventarios mínimos disponibles para el suministro de petrolíferos, pero no mitiga el riesgo de fondo: la creciente dependencia de las importaciones de los combustibles.
Así, nuestra propuesta es establecer en la Ley de Hidrocarburos la responsabilidad para que la Secretaría de Energía, en coordinación con la Comisión Reguladora de Energía y Petróleos Mexicanos, constituyauna reserva estratégica de petrolíferos equivalente a 90 días del promedio de sus importaciones netas en el último año calendario. Estableciendo en las disposiciones transitorias respectivas, metas escalonadas por año de manera que esta reserva pueda constituirse de manera paulatina hasta llegar a los 90 días en el año 2020. Cabe señalar que al depender del volumen de importaciones la meta de 90 días, será variable de año a año.
La Secretaría de Energía será la responsable de constituir La Reserva Estratégica de Petrolíferos. Por otro lado, el Presupuesto de Egresos de la Federación deberá prever los recursos necesarios para la adquisición, transporte y almacenamiento de petrolíferos de la Reserva.
La Comisión Reguladora de Energía determinará, con base en la información sobre comercio exterior y demanda interna, la capacidad de almacenamiento que Petróleos Mexicanos deberá reservar en el sistema nacional de almacenamiento y suministro de petrolíferos para albergar La Reserva Estratégica, así como las tarifas que la Secretaría deba pagarle por el uso de la infraestructura.
Como se dijo antes, se respetarán las adjudicaciones de los procedimientos de temporadas abiertas vigentes. Sin embargo, la Comisión Reguladora de Energía deberá prever la capacidad necesaria de almacenamiento para la Reserva Estratégica en los procedimientos subsecuentes. Asimismo, establecerá en coordinación con la Secretaría de Energía, un programa para alcanzar la meta de la Reserva Estratégica para el año 2020.
Es importante hacer énfasis en que la constitución de la Reserva Estratégica de Petrolíferos es complementaria a la política pública propuesta por el gobierno de inventarios mínimos comerciales de petrolíferos, cuya consulta está en marcha por parte de la Secretaría de Energía.
Por lo anteriormente expuesto, se somete ante esta honorable Asamblea, el siguiente:
PROYECTO DE DECRETO
QUE ADICIONA UN ARTÍCULO 80 BIS A LA LEY DE HIDROCARBUROS, EN MATERIA DE RESERVA ESTRATÉGICA DE GASOLINAS, DIÉSEL Y OTROS PETROLÍFEROS
Artículo 80 Bis. La Secretaría de Energía será responsable de constituir y mantener la Reserva Estratégica de Petrolíferos,equivalente a cuando menos 90 días del promedio de las importaciones netas en el último año calendario, de los petrolíferos que determine la Comisión Reguladora de Energía.
Para tal efecto al Comisión Reguladora de Energía determinará, con base en la información sobre comercio internacional y demanda interna del país:
- Los productos petrolíferos y el volumen que deban integrarse a la Reserva Estratégica;
- La capacidad de almacenamiento que Petróleos Mexicanos debe reservar en el sistema nacional de almacenamiento y suministro de petrolíferos para albergar La Reserva Estratégica;
- Las tarifas que la Secretaría deba pagar a Petróleos Mexicanos como contraprestación por el uso de la infraestructura de almacenamiento y transporte; y
- En su caso, determinar la infraestructura adicional necesaria para albergar la Reserva Estratégica.
El Presupuesto de Egresos de la Federación deberá prever los recursos necesarios para la adquisición, transporte y almacenamiento de petrolíferos de la Reserva Estratégica.
TRANSITORIOS
ÚNICO. El presente decreto entra en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, en los términos de las disposiciones siguientes:
- La Comisión Reguladora de Energía, en coordinación con la Secretaría de Energía, establecerá un programa para la implementación de la medida a que se refiere el párrafo primero del artículo 80 BIS de este Decreto. Dicho programa tendrá la siguiente meta de volumen anual de la Reserva Estratégica:
| Año | Volumen de la Reserva Estratégica de Petrolíferos (días promedio de las importaciones netas del año inmediato anterior) | |
| 1 | 2018 | 30 días |
| 2 | 2019 | 60 días |
| 3 | 2020 | 90 días |
- Los petrolíferos que se integrarán a la Reserva Estratégica serán, por lo menos, gasolinas y diésel.
- Sin menoscabo de los procedimientos de temporada abierta que se hayan celebrado al inicio de vigencia del presente Decreto, la Comisión Reguladora de Energía deberá modificar los procedimientos subsecuentes de temporada abierta para la infraestructura de almacenamiento y transporte por ductos de petrolíferos de Petróleos Mexicanos, para reservar la capacidad correspondiente a la Reserva Estratégica, en términos del programa.
- En caso de ser insuficiente la capacidad disponible para constituir la Reserva Estratégica, la Comisión Reguladora de Energía determinará la infraestructura adicional necesaria para albergar la Reserva Estratégica y las modalidades para su desarrollo, pudiendo al afecto otorgar los permisos correspondientes.
- Con base en el programa, el Presupuesto de Egresos de la Federación contemplará la partida presupuestal correspondiente para la Reserva Estratégica.
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