Discurso del Senador Alejandro Encinas Rodríguez, del Grupo Parlamentario del PRD, durante el panel 9 Transparencia en organismos autónomos, en el marco de la Semana Nacional de Transparencia.
Alejandro Encinas Rodríguez (AER). Muchas gracias, Joel. Muy buenos días tengan todas y todos ustedes.
En primer lugar, agradecer al Instituto Federal de Acceso a la Información, la invitación a participar en esta Semana Nacional de la Transparencia. Es de una gran oportunidad en momentos en que estamos ya en la fase de elaboración de las iniciativas que nos mandata la Reforma Constitucional para tener este mismo año, tres nuevas leyes generales: la Ley General de Acceso a la Información; la Ley General de Archivos y la Ley General de Protección de Datos Personales.
Ofrecer una disculpa, porque no pude estar el lunes. Informamos con oportunidad que estábamos todavía en la elaboración del dictamen en la discusión de la Ley General de Niñas, Niños y Adolescentes; que salió por unanimidad, pero de esas cosas raras del Senado, aun y cuando estamos de acuerdo, la discusión nos llevó más de ocho horas.
Lo bueno es que hubo acuerdo pleno, pero creo que hoy tenemos una muy buena ley.
Pero qué bueno que me aceptaron participar este miércoles. Parece plan con maña, porque la ponencia, que es la misma que iba a presentar el lunes, creo que puede encajar muy bien aquí con la presencia del Presidente del IFETEL; el Presidente del INEGI, el Gobernador del Banco de México y el Presidente del INE; porque si bien estamos en el proceso de elaboración de las Leyes Generales, creo que es necesario hacer una reflexión más profunda, retomando las seis preguntas que se nos han formulado sobre el desempeño y desarrollo de los órganos con autonomía constitucional, y los dos objetivos fundamentales que nos planteamos.
El ejercicio y ampliación pleno de los derechos de los ciudadanos, para que los órganos con autonomía constitucional fueran garantes en el ejercicio de los derechos ciudadanos. Y la segunda es el desarrollo pleno de la autonomía de estos órganos, frente a cualquier injerencia externa, sea gubernamental, sea de los partidos políticos o sea de cualquier otro grupo de interés.
Creo que esos son los dos temas que deben centrar la atención en la discusión de las leyes reglamentarias; pero quizá nos lleve también a revisar algunas de las disposiciones constitucionales.
Comienzo también por decirle al doctor Lorenzo Córdova, que va a haber leyes: las tres, nos hemos planteado este año. Con un procedimiento muy singular, porque la semana pasada, el viernes de la semana pasada instalamos lo que hemos denominado un equipo redactor, integrado por senadoras y senadores de cuatro de las cinco fracciones parlamentarias representadas en el Senado, junto con sus equipos técnicos; quienes por primera vez en la historia legislativa vamos a iniciar un ejercicio de elaboración de las tres iniciativas.
Es decir, no vamos a discutir un dictamen, como lo hicimos en la de transparencia y reforma constitucional, donde hubo tres iniciativas, más de tres iniciativas; sino queremos que de origen haya un consenso en la elaboración de estas iniciativas.
Y no solamente retomaremos las propuestas de los grupos parlamentarios, sino todas las que nos han presentado, tanto el Instituto Federal de Acceso a la Información, como las organizaciones de la sociedad civil, especialistas, las que nos presentaron aquellas personas que participaron en el proceso de audiencias públicas para definir a los integrantes del IFAI. E incluso abrimos este espacio hasta el viernes de esta semana, para recibir propuestas; y estoy seguro de que van a llegar muy importantes aportaciones, como las que nos entrega hoy el Instituto.
Y espero que esto sea el nacimiento de una forma distinta del desempeño en el trabajo legislativo; porque lograr las tres iniciativas: la de General de Archivos, por supuesto en colaboración con el Archivo General de la Nación, y las asociaciones de archivonomía que existen en el país, buscan sentar un precedente distinto, más tratándose de órganos autónomos.
Por circunstancias de la vida, me ha tocado participar prácticamente en la discusión (inaudible). Desde la creación de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, que surgió primero como un organismo público descentralizado, y desde ese día insistimos en que debería de gozar de autonomía y sus resoluciones fueran vinculantes, no solamente fueran recomendaciones.
Una iniciativa que presentamos durante la gestión de Carlos Jarque en el INEGI, para do tar de autonomía al INEGI en la LV Legislatura, la cual se logró hasta el 2008. Me tocó aprobar la autonomía del Banco de México en 1994.
Nos tocó discutir aquí con el presidente de IFETEL la reforma constitucional, ya después resultó presidente del Instituto cuando hacemos después de las discusiones en la integración del IFETEL y me tocó participar en la reforma constitucional del IFE en el Instituto Nacional de Electores.
Y qué bueno que estamos aquí, porque voy a aprovechar esta oportunidad para, no solamente intentar dar respuesta a las seis preguntas que nos han formulado, sino para tratar de atender cinco preguntas más que deben de estar ligadas con este tema.
La primera que debemos hacernos es si la creación de órganos autónomos ha fortalecido el ejercicio de los derechos ciudadanos. Si se ha democratizado y transparentado la designación, los mecanismos de designación de sus integrantes; si se ha garantizado la autonomía real de estos órganos y acotado la injerencia arbitraria de agentes externos; si existen mecanismos eficaces que permitan la participación ciudadana en el seguimiento del desempeño de estos órganos y si existen mecanismos eficaces de control político y parlamentario sobre los órganos con autonomía institucional.
Hay que señalar que al inicio de esta Legislatura solamente teníamos cuatro órganos con autonomía constitucional: el Banco de México, el INEGI, la Comisión Nacional de Derechos Humanos y el Instituto Federal Electoral, que ahora se ha transformado en el Instituto Nacional Electoral.
En el caso de Banco de México, Derechos Humanos e INEGI, estamos frente órganos unipersonales, los demás son órganos de carácter colegiado, que si bien tienen distintos mecanismos de selección de sus integrantes, lo cual hay que revisar con detenimiento, o incluso la definición del titular, el presidente del mismo, hay un conjunto de responsabilidades que comparten tanto el IFAI, el Instituto Nacional de Evaluación Educativa, CONEVAL, el Instituto Nacional Electoral, la Fiscalía General de la República, la Comisión Federal de Competencia Económica y el Instituto Federal de Telecomunicaciones.
Me gusta que se asuman ya plenamente como órganos del Estado Mexicano, para que quede atrás aquella vieja lógica de los órganos ciudadanizados. Tan ciudadanos somos quienes tenemos alguna militancia o pertenencia partidaria, como quienes no; y los integrantes de estos órganos del Estado Mexicano tienen las mismas responsabilidades que cualquier otro servidor público. Y aquí lo he escuchado en dos ocasiones, cosa que me da mucho gusto.
¿Cuáles son esas facultades concurrentes?
Tienen personalidad jurídica y patrimonio propio con autonomía presupuestal. Tienen autonomía política y jurídica para su toma de decisiones, crear normas jurídicas sin participación de otro órgano del Estado.
No están sujetos –o al menos no deberían estar– a ningún poder de la unión ni de ninguna fuerza política. Cuentan con un estatuto jurídico especial que los resguarda de presión e influencia de los poderes fácticos.
Se integran por personas con reconocido prestigio y experiencia en la materia, quienes deben reunir los requisitos de imparcialidad y neutralidad ante la opinión pública.
Sus integrantes gozan de garantías de designación, inamovilidad, duración y remuneración suficiente –a veces demasiada–. La temporalidad de su nombramiento es mayor en lo general y en la duración de las demás autoridades políticas.
No pueden desarrollar actividades públicas o privadas remuneradas, excepto las académicas o las altruistas, las decisiones que adoptan deben ser de manera colegiada y finalmente tienen que presentar informes públicos y realizar comparecencias ante el órgano parlamentario que los designó.
¿Qué es lo que motivó este incremento tan importante del número de órganos con autonomía constitucional?
Creo que el argumento fundamental fue la resistencia a avanzar en una reforma más profunda al sistema políticos de nuestro país y se consideró que podrían lograrse avances con la creación de estos órganos autónomos, para acotar las facultades del Poder Ejecutivo y disminuir el nivel de discrecionalidad del ejercicio de las facultades del Poder Ejecutivo.
Sin embargo, y no ha pasado mucho tiempo, en algunos casos algunos no cumplen todavía el año de edad, se ha venido creando una contradicción entre los órganos autónomos y la centralización que se vuelve a dar en el ámbito del gobierno federal o en demérito de las facultades y atribuciones de los estados y de los municipios.
Por un lado se pretende acotar las facultades del Ejecutivo Federal para ejercerla por medio de organismos autónomos, pero al mismo tiempo se dan pasos a una mayor centralización en demérito del federalismo y la autonomía estatal.
Ahora que hay tanta fiebre federalista en este país y este fenómeno de “autonomitis” ha venido acompañado de un proceso de centralización. Pongo solamente algunos ejemplos.
El caso del Instituto Nacional de Evaluación Educativa, que ahora va a asumir los mecanismos para el ingreso, promoción y permanencia del magisterio, para lo cual ya no habrá ninguna intervención del sindicato, lo cual deroga las condiciones generales de trabajo de una organización sindical, pero también quita cualquier tipo de interrupción de los gobiernos de los estados.
Porque ya no solamente tendrá centralizado el ingreso, la promoción y la permanencia de los maestros; sino que además se ha concentrado hasta el pago de la nómina, las comisiones y a los estados solamente les resta administrar el conflicto.
Y yo sinceramente no sé por qué se mantiene el acuerdo de descentralización educativa, cuando ningún gobierno del estado define ni planes, programas de estudio ni define ninguna de las políticas educativas, ni lleva ya la relación laboral con el sindicato y ni siquiera sabe quiénes son los profesores, las profesoras al servicio del sistema en su entidad.
Otro ejemplo es la transformación del Instituto Federal en el Instituto Nacional de Elecciones, donde de origen se pretendía centralizar la totalidad de la organización y desarrollo de los procesos electorales, lo cual no se logró en su totalidad, pero si se menoscabaron muchas de las atribuciones de los estados y de los congresos locales, para regir sobre su régimen interno de gobierno.
Y les impusimos hasta la reelección y el tiempo de duración de los alcaldes, sujetos a no reelección si se aumenta el periodo, pero se decidió hasta la designación de los órganos locales para eliminar el secuestro de que eran objeto los órganos electorales en los estados.
Y por eso yo creo que hay que tratar de dar respuesta muy puntual a estas preguntas: la primera, ¿la creación de órganos autónomos ha fortalecido el ejercicio de los derechos ciudadanos? No necesariamente.
Sí se han logrado avances importantes, esto es indudable, pero son muchos los casos en los que puede señalarse que no se ha cumplido ese propósito.
Pongo, por ejemplo, las omisiones de la Comisión Nacional de Derechos Humanos respecto a otorgar audiencias a las madres de las víctimas que se encontraron en San Fernando, en Tamaulipas o en Cadereyta.
Una que no es exclusiva del IFETEL, que tiene que ver con la resolución en la Ley Reglamentaria sobre la definición de los agentes económicos preponderantes y una que ha cuestionado al propio IFAI respecto a su negativa a ejercer su facultad para impugnar leyes federales o estatales del Distrito Federal, al negarse a iniciar una acción de inconstitucionalidad contra diversos artículos a la Ley Federal de Telecomunicaciones, particularmente el 189 y el 190, que a juicio de un importante sector de la Ciudad, y el propio, transgrede un derecho que el IFAI debe tutelar, que es el de la protección de los datos personales.
¿Se ha democratizado y transparentado la elección de sus integrantes?
Sí y no. Si bien se ha avanzado, no ha sido suficiente, porque la intervención gubernamental y de los partidos políticos sigue siendo el factor determinante.
Pongo dos ejemplos: el nombramiento de los consejeros del Instituto Nacional Electoral, que emana de la conformación de un Comité Técnico de Evaluación, propuesto por la Junta de Coordinación Política de la Cámara de los Diputados, supuestamente con ciudadanos químicamente puros; quienes deberían de presentar quintetas para ocupar cada una de las vacantes; y que realizó un proceso privado de selección, no fue un proceso público.
Y al presentar la propuesta a la Junta de Coordinación Política del Senado, finalmente terminó en manos de una negociación entre los partidos políticos, en demérito de uno de los criterios fundamentales de selección que se habían planteado, que era el de equidad de género y sacrificaron a una potencial consejera, para construir un acuerdo entre el PRI y el PAN; cosa que deberíamos de revisar.
Como lo sucedió también en el Senado de la República, en la definición de los consejeros del IFAI, donde hubo un proceso público, extenuante; pero que a final de cuentas la definición final no salió de las Comisiones Unidas que realizaron las audiencias, sino también de un acuerdo de la Junta de Coordinación Política.
Y si bien en su mayoría coincidían con la lista del Comité de Seguimiento que acompañó, por parte de los ciudadanos, el proceso y las propuestas de los integrantes de las Comisiones Unidas; no se cumplió cabalmente.
Y es un asunto a revisar para homologar los mecanismos de elección de los integrantes, de los titulares de los mismos; esta es una discusión, lo hemos vivido ya en muchos momentos, para que el órgano que designe a los integrantes del órgano autónomo, sea quien designe a su presidente y quitar esa enorme carga de presión y recomposición que existe dentro de los órganos colegiados que, como lo vimos en el último IFAI, el que todavía no era autónomo, y lo hemos visto en otros órganos colegiados, de hecho lo vivimos en el IFE con José Woldenberg en la Presidencia, llevaba a coaliciones de consejeros, de la cual ningún órgano colegiado está exento.
¿Se ha garantizado la autonomía real de estos órganos, acotando la injerencia arbitraria del Ejecutivo o cualquier otro partido o interés?
Creo que se ha avanzado mucho, pero prevalecen las presiones, los telefonazos; y algo que es peor todavía: la autocensura y la autocontención de muchos de los integrantes de los órganos autónomos.
Por ejemplo, aquí tenemos una discrepancia, y ya la discutimos con el doctor Córdova: el nombramiento de los OPLES, esto lo escribí para el lunes, por parte del Instituto Nacional Electoral, con los que se pretendía acabar con el secuestro de los gobernadores de los órganos electorales, que no sólo vemos esfuerzo de los gobernadores sino también de los partidos políticos en complicidad y a veces por corrupción de los propios partidos en los estados, a mi juicio, ha derivado en la conformación de una coalición de consejeros que permita que un solo partido domine los órganos electorales locales.
Vamos a revisar uno por uno. Ya quedamos en revisarlo. No me va a convencer en el Estado de México. Cuatro, dos, dos; cuatro el PRI, dos el PAN y dos corrientes del PRD, pero lo más lamentable es que 68 de los 126 integrantes de estos OPLES ya estaban antes, es decir, que no estaban tan mal, ni estaban tan secuestrados, al menos se justificaron, y 87 de los 126 –según las declaraciones del debate de ayer– pueden identificarse con un solo partido. Yo creo que son los temas que tenemos que revisar a fondo.
Existen mecanismos eficaces que permitan la participación y la fiscalización de los ciudadanos en el desempeño de estos órganos, yo creo que es muy limitada, y existen mecanismos eficaces de control parlamentario, creo que son absolutamente insuficientes.
En conclusión –para no alargarme– yo creo que en este momento se abre una gran oportunidad para ir avanzando en la integración de los órganos autónomos para que gocen de verdadera autonomía y dotarlos de la fuerza jurídica suficiente para que todas sus resoluciones, además de colegiadas y autónomas, sean vinculantes para la autoridad en beneficio de la ciudadanía. Y para ello, la nueva legislación debe fortalecer fundamentalmente los mecanismos de fiscalización y participación ciudadana, de rendición de cuentas de los órganos autónomos y de las instituciones públicas.
Ayer presentamos una iniciativa para reestablecer la rendición de cuentas del Ejecutivo ante el Congreso de la Unión; y no para que vaya a presentar un informe sino a establecer un diálogo el Presidente de la República con los legisladores y que los legisladores puedan convocar, cualquiera de las cámaras, al Presidente en cualquier momento, y el Presidente tenga la prerrogativa de asistir a cualquier cámara cuando, a su juicio, sea necesario, a defender un proyecto de ley o una propuesta política pública. Y por eso creo que el fortalecimiento de los controles parlamentarios debe ser fundamental.
Y espero que avancemos sinceramente. Hay propuestas de las que conozco en las iniciativas que propone el IFAI, pero que vayamos ya a órganos realmente autónomos que cumplan con su función fundamental, que es garantizar el derecho de los ciudadanos en muchas materias, en derechos humanos, acceso a la información, a contar con las condiciones que den clara cuenta del ejercicio de los recursos públicos y del desempeño de la autoridad.
Les agradezco mucho la invitación y muy buenos días.
