Intervención del Senador Alejandro Encinas Rodríguez, del Grupo Parlamentario del PRD, para hablar en contra del dictamen por el que se expide la Ley de Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética y se reforman diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y por el que se expide la Ley de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos.
Alejandro Encinas Rodríguez (AER). Me voy a referir fundamentalmente a nuestro voto en contra de todo lo referente a la Agencia para la Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente que hemos venido cuestionando desde la reforma constitucional, en donde entendimos bien que la creación de esta agencia es resultado de un acuerdo político, decimos “la moneda de cambio” que el Partido Verde Ecologista de México le planteó como condición al PRI para avanzar el conjunto de la reforma energética.
Y que incluso en aquella madrugada infausta del adendum sufrió modificaciones la iniciativa original, en donde no solamente se le daban atribuciones en materia de seguridad operativa, la regulación de la seguridad operativa dentro del sector de hidrocarburos, sino se ampliaba este concepto al de seguridad industrial y al mismo tiempo se anexó un párrafo para que la Cámara de Diputados tuviera la obligación de proveer de recursos presupuestales a esta agencia para que pueda llevar a cabo su cometido, y este presupuesto hasta se especificó, amarraron bien el negocio, ya que debe cubrir este presupuesto los capítulos de servicios personales, materiales y suministros, así como los servicios generales necesarios para cumplir las funciones de la agencia.
Yo debo insistir en que esta agencia, aparte de innecesaria, es el mejor reflejo del peor diseño institucional que pudiéramos tener para no solamente la regulación de la industria de los hidrocarburos, sino para atender de manera particular los temas vinculados con el medio ambiente.
Esta agencia crea burocracia, genera duplicidad de funciones con otras instituciones, invade funciones y competencias de la SEMARNAT, de la Comisión Nacional del Agua, de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático y la contradicción entre las soluciones que invitan estas instituciones va a impedir una correcta aplicación de las leyes ambientales que regulan la explotación de los hidrocarburos.
En primer lugar, hay que señalar, por ejemplo, que en el caso de la seguridad industrial, desde el propio artículo 123 constitucional se establece con plena precisión quiénes son las autoridades responsables de garantizarlas.
En primer término, la Secretaría del Trabajo, que tiene una subsecretaría específicamente para atender los problemas de riesgo de la tubería industrial, de muy triste memoria particularmente por sus intervenciones en el descuido que se tiene con la inseguridad que viven los trabajadores mineros, el mejor ejemplo es el de Pasta de Conchos.
Y otra parte sustantiva de la seguridad industrial corresponde a la Secretaría de Salud, que justamente, en materia de contaminación atmosférica, por ejemplo, entre otras, emite normas y reglas que regulan los temas del medio ambiente, tanto en la calidad del agua, en la calidad del aire, como en la propia condición de los suelos.
Por eso consideramos que es innecesaria la creación de este organismo que pudo reducirse a establecer una ventanilla única dentro de la propia SEMARNAT, sin necesidad de crear todo este aparato burocrático y otra ventanilla en las áreas respectivas vinculadas con la Secretaría del Trabajo y la Secretaría de Salud.
Y lamentablemente existe, los digo por la propuesta que viene en la ley, de crear una institución a modo que puede ser capturada por intereses empresariales, lo cual propiciará, sin lugar a dudas, que con los mismos argumentos con que se ha creado esta agencia especializada, se pueda justificar la creación de otras agencias en el sector turismo, en agricultura, en la ganadería, transportes, porque esto rompe el diseño y el acuerdo institucional que marca nuestra ley.
Creo que esta agencia representa, antes que nada, un retroceso en la política ambiental y voy a poner ejemplos muy puntuales.
En primer lugar, la regulación ambiental ha funcionado hasta hoy con las características muy particulares que responden a las características específicas del sector hidrocarburos y para ello, por ejemplo la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales ha emitido diversas normas en el sector.
Yo destaco las tres más importantes que son Normas Oficiales Mexicanas para la protección del medio ambiente en la perforación de pozos petroleros marinos, el manejo de agua congénita y la inyección de recortes de perforación, que son las regulaciones fundamentales de lo que será la explotación de los hidrocarburos.
Incluso ha publicado dos guías para el uso de dispersantes en caso de derrames y una metodología para calcular el beneficio ambiental neto. De aplicarse plenamente las facultades que se le quieren otorgar a esta agencia, serían negativas, se abrogarían o entrarían en contradicción las normas que competen institucionalmente a la principal autoridad ambiental que es la SEMARNAT.
De esta manera la agencia rompe con el acuerdo institucional vigente, la agencia regularía ahora las instalaciones y actividades del sector hidrocarburos en materia de protección al ambiente, así como la seguridad industrial y operativa, pues se le dota de facultades para emitir la regulación ambiental, con el objetivo de que las empresas prevengan y evalúen los riesgos de una afectación ambiental, siendo ésta una facultad exclusiva de la Secretaría del Medio Ambiente.
Además, esta visión sobre la regulación ambiental aplicable en México al sector de hidrocarburos, no se corresponde con la realidad que enfrenta el sector y apunta también a un retroceso en la concepción de la política nacional e internacional, así como los nuevos desafíos que se debaten para conciliar la explotación de hidrocarburos con el equilibrio ecológico.
Desde el propio nombre de la agencia, nos damos cuenta de su anacronismo, porque concepto de protección de medio ambiente, que fue el que prevaleció en los años 70, ha sido superado con creces en la legislación y las instituciones ambientales de nuestro país.
Por ejemplo: la primera ley ambiental en México data de 1971 y circunscribía su acción a la prevención y control de la contaminación ambiental.
La legislación, en 1982, avanzó hacia un esquema más amplio de protección del medio ambiente, similar en mucho a lo que contienen hoy las propuestas de la agencia. Es una regresión a 1982.
Y a partir de 82 se superó, en mucho, más en las reformas de 1986; la propia ley general de asentamientos humanos en 1993, y las nuevas reformas que se han vivido a avanzar, a superar este estrecho concepto proteccionista, para avanzar en un concepto más universal de preservación y restauración del equilibrio ecológico, con una afición sobre el desarrollo sustentable y el ordenamiento ecológico, que no solamente atienden los problemas de la contaminación sino también los problemas del desarrollo social de la pobreza, e incluso ya en este país tenemos hasta una ley general de cambio climático.
Por eso consideramos que no se puede restringir la regulación ambiental del sector de hidrocarburos a la protección, a la prevención y evaluación de riesgos como se pretende en esta agencia, sería una regresión por lo menos de 25 años en la política ambiental del país.
Y consideramos que la legislación ambiental vigente, sobre hidrocarburos, establece con toda claridad que estas actividades son de orden público e interés social y no establecen trato diferenciado a empresas privadas o del Estado, razón por la cual no se requiere modificar la regulación ambiental vigente, sino hacerla extensiva para que en todo caso esta agencia aplique la legislación que emite la cabeza del sector.
La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección del Ambiente señala con toda precisión, dentro de sus atribuciones, la regulación en planeación ambiental, ordenamiento ecológico del territorio, los instrumentos económicos, la regulación de asentamientos humanos, la evaluación del impacto ambiental, las normas oficiales mexicanas, la autorregulación y auditorías ambientales, y hasta la investigación y educación ecológica, que hoy quiere trasladarse en gran medida en el área de hidrocarburos a la agencia.
Y basta señalar, por ejemplo, que las normas oficiales mexicanas no constituyen en sí mismo regulaciones, como de manera equivocada se plantea en las consideraciones de este Dictamen.
Las normas oficiales mexicanas en materia ambiental que aplican a los hidrocarburos, cubren las especificaciones puntuales como descarga y uso de agua, medición de contaminantes, emisiones de fuentes fijas y móviles y otros temas que tienen que ver con el impacto ambiental de actividades del sector.
Por eso, y al margen de que esta legislación; se pretende con esta legislación desplazar a SEMARNAT y a las demás instituciones, consideramos que es preciso hacer algunas modificaciones por lo menos, ahora sí como el cambio climático, para mitigar los aspectos negativos de esta agencia.
Por lo que a nuestro juicio podríamos avanzar en tres propuestas concretas:
La primera. Si el propósito de la agencia, como lo establece la Constitución en su Artículo Primero, es regular y supervisar la seguridad industrial, la seguridad operativa y la protección del ambiente del sector hidrocarburos.
Y el Artículo Tercero da por entender que seguridad industrial y seguridad operativa son lo mismo, omitiendo lo que debe entenderse por protección.
Es necesario, con el propósito de reducir, evaluar, definir y encontrar los riesgos en la industria y la integridad física de las personas, el señalar con toda precisión que la Agencia debe regular en materia ambiental, todo lo que sea trascendente y en ningún modo dejar de lado lo que son las actuales medidas y normas legislativas para el sector. Y que en todo caso, le corresponde a la Agencia aplicar la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, que ofrece los elementos suficientes para que la Agencia no transgreda el diseño institucional que hasta ahora se ha desarrollado por las instituciones ambientales.
Esto significaría modificar el artículo 3º, a fin de adicionar el concepto de protección ambiental que se establece en la Ley del Equilibrio Ecológico y, que por cierto, en el artículo 6º se le dan múltiples elementos que impactan en el sector y que se deben de recoger en el concepto de protección; ya que los riesgos de impacto ambiental y las acciones propositivas, cuando de manera reiterada saluda el riesgo, debe remitirse a la Ley del Equilibrio Ecológico.
En segundo lugar, hay que diferenciar que desconcentrar no debe ser suplantar. La Constitución nos mandata adecuar el marco jurídico para crear este órgano desconcentrado de la SEMARNAT, con autonomía técnica y de gestión, y que denominaremos “Agencia”.
Los primeros cuatro artículos de la iniciativa de la Ley, precisan que en lo previsto a esta ley se aplicarán como disposiciones jurídicas supletorias: ahí es donde está la invasión de competencias como SEMARNAT, la Ley del Equilibrio Ecológico y Protección del Ambiente; la de Prevención y Gestión Integral de Residuos; la de Desarrollo Forestal Sustentable; la Ley de Diversidad de Organismos Genéticamente Modificados; y la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Y hay omisiones graves porque, en todo caso, debió establecerse como regulación supletoria lo que se refiere a la Ley de Aguas Nacionales, que es un tema nodal, más aún con el fracking que se quiere establecer para la explotación de gas y la Ley de la Vida Silvestre, que no están reconocidas en este ordenamiento.
Finalmente, hay mucho más que decir. También es necesario regular claramente la evaluación de externalidades, que viene en el artículo 3º y que es un concepto muy técnico; pero las externalidades se entienden como impactos positivos o negativos que genera la provisión de un bien o servicio, y que pudieran afectar o afecten a una tercera persona o al medio ambiente.
Creo que la valoración de externalidades ambientales debe proveer de elementos, de juicios integrales y sistemáticos para cuantificar los impactos ambientales. Una legislación ambiental que se considere de vanguardia, es la que debe permitir hacer converger los instrumentos tradicionales de la política ambiental, en un sistema orgánico de evaluación de externalidades y en el diseño de mecanismos de mercados de regulación ambiental.
Por ello, lo que proponemos es aprovechar la definición de externalidades y las atribuciones que se le quieren dar a esta Agencia Nacional, para proponer como objetivo de la misma, que la Agencia se limite a diseñar metodologías de evaluación técnica y económica de dichas externalidades; y de instrumentos modernos de mercado que permitan regular la protección ambiental de las actividades productivas, especialmente la del sector hidrocarburos.
Son, sin lugar a dudas, muchos temas de una Agencia que hará mucha burocracia, generará confusión, no tendrá resultados y que puede ser, lamentablemente, secuestrada por los agentes económicos interesados en la explotación de los hidrocarburos.
Muchas gracias.
